在2014年1月與10月分別召開的十八屆中央紀委三次全會與四次全會的工作報告中，中央紀委書記王岐山同志都明確提出修訂《中國共產黨巡視工作條例(試行)》(以下簡稱巡視條例)。同年11月18日，他又在中央巡視工作動員部署會上再次強調“做好條例修訂工作”，要求廣泛聽取意見、匯集各方智慧，在反復醞釀中統一思想，為條例有效實施奠定基礎。這意味著巡視條例的修訂擺上了重要的議事日程，也為修訂巡視條例指明了重要方向。

　　筆者認為，巡視主體泛化是當前巡視工作存在的問題之一。所謂巡視主體泛化亂象，類似于通常所說的“政出多門”，意指過多的黨組織開展以巡視為名的活動，以至于出現了巡視泛化乃至泛濫的現象。建議以中央修訂巡視條例為契機，完善巡視條例的相關規定，從源頭上防止巡視主體泛化現象。

　　符合規定的巡視主體僅限三類

　　從黨中央關于巡視工作的制度與政策來看，巡視主體十分有限，僅以下三類：

　　一是黨中央和省、自治區、直轄市委員會。這是黨章與巡視條例的明確規定。2007年黨的十七大修改后的黨章規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度。”這是巡視工作的根本依據。2009年出臺的巡視條例對巡視制度作了具體的規定，是依規開展巡視工作的重要依據，該條例明確規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”(第2條)，“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會設立巡視組，承擔巡視任務”(第7條)。

　　二是部隊黨組織。依據是巡視條例的第47條：“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的黨組織開展巡視工作的規定，由中央軍委參照本條例制定。”

　　三是新疆生產建設兵團黨委。依據是《中共中央關于印發<中國共產黨巡視工作條例(試行)>的通知》 (中發〔2009〕7號)，它明確規定“新疆生產建設兵團黨委的巡視工作，參照《中國共產黨巡視工作條例(試行)》執行”。這一規定，沿襲了《關于省、自治區、直轄市黨委設立巡視機構有關問題的通知》(中央編辦發(2004)1號)關于新疆生產建設兵團黨委設立巡視機構的意見。

　　以上規定清楚表明，除部隊巡視外(以下都不討論部隊巡視)，巡視主體的資格要求非常嚴格。巡視條例(試行)起草小組在《<中國共產黨巡視工作條例(試行)>解說》一書中曾明確指出：“除黨的中央和省、自治區、直轄市黨委以及新疆生產建設兵團黨委以外，其他黨的組織都不能依據《巡視工作條例》開展巡視工作。”具體而言，第一，巡視由黨委實行，非國家機關、企事業單位的職責職權；第二，巡視主體層次非常高，即正省級以上(含正省級)，正省級以下無權巡視；第三，巡視主體是黨中央與省級黨委，而不是省級以上黨組織。

　　現實中存在三種巡視主體泛化現象

　　從媒體的公開報道來看，現實中的巡視主體泛化現象可以概括為以下三種類型：一是巡視主體形式的泛化，即從黨委泛化為黨組織；二是巡視主體性質的泛化，即從地方正省級黨委這種“塊塊黨委”泛化為一些省部級單位的“條條黨委”；三是巡視主體層級的泛化，即從高端的黨中央與地方正省級黨委泛化為省級以下黨組織，甚至一些縣也在開展巡視工作。

　　以上三種巡視主體泛化的現象，總體上都與黨章、巡視條例關于巡視主體資格的嚴格規定不一致，同時彼此之間又有區別，突出表現在有些巡視是經中央同意的，如中央紀委等頒發的《關于部分中央和國家機關對所屬單位開展巡視工作的意見(試行)》，允許部分中央和國家機關對所屬單位開展內部巡視；有些巡視則難以找到高層級的政策依據。

　　不可否認，巡視主體泛化的現象對發揮巡視工作的功能有所作用，但危害是明顯的，不容忽視。首先，使黨章與巡視條例關于巡視主體資格的嚴格規定流于形式，影響了黨內法規的嚴肅性。其次，巡視主體泛化現象在一定程度上類似于前些年媒體報道的縣委書記閱兵現象，影響了巡視工作的高端性與權威性，給社會各界的觀感不佳。再次，導致了多頭巡視、重復巡視、層層巡視的亂象，既增加了巡視對象的負擔，也會導致邊際效應遞減的情況，影響巡視工作的健康持續發展。最后，造成了機構與人員的膨脹，增加了財政負擔。

　　巡視主體泛化期待標本兼治

　　巡視主體泛化現象的原因，主要有以下幾個：首先，宣傳教育不夠，如地級市、縣的黨委實行巡視，應與相關規定的宣傳教育不夠深入有關。其次，嚴格執行黨章與巡視條例不夠，如果真正做到了有法必依、執法必嚴、違法必究，巡視主體泛化現象不會如此大面積、長時間存在。最后，巡視條例本身有不足，即只是簡單重復了黨章關于巡視主體資格的正面規定，而沒有補充規定不適格巡視主體的情形與罰則。因此，對巡視主體泛化現象要進行標本兼治，打組合拳。

　　一方面是“治標”，即嚴格執行黨章與巡視條例關于巡視主體的明確規定，抓緊清理整頓巡視主體泛化現象。建議明確對巡視主體泛化現象說不，由中央巡視工作領導小組或者其辦公室發文，要求各地區各部門進行自查自糾，廢止省級以下黨組織開展的巡視與內部巡視，對廢止以上巡視現象可能影響監督力度的問題，通過加強其他監督、加強和改進巡視工作特別是強化專項巡視予以解決。

　　另一方面是“治本”，即以修改巡視條例為契機，以肯定與否定兩種方式細化巡視主體的資格規定，讓人一看就知道哪些黨組織可以實行巡視制度，哪些黨組織不能實行巡視制度，并增加對主體不適格巡視現象的懲罰制度，從源頭上避免地方、部門、企事業單位打擦邊球，借巡視之名增設機構、擴充編制。十八大以來，中央大力加強和改進了巡視工作，取得了明顯成效。適時修訂巡視條例，去掉“(試行)”小尾巴，給它轉正，勢在必行。但從目前情況看，各界的關注點集中在“巡視行為法”也就是巡視重點內容、巡視方式方法、巡視成果運用等具體怎么開展巡視問題上，普遍忽視了“巡視主體法”也就是“誰”才能開展巡視這個先導性問題。越權無效是基本法理。在黨章沒有修改的前提下，維護黨章等關于巡視主體資格的規定，關系到黨章的尊嚴與依法執政的形象。因此，完善巡視主體的規定，成為了修訂巡視條例繞不過的一個重要課題。

　　(鄧聯繁 作者系中國廉政法制研究會理事，教授)

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