日前，北京印發《北京市耕地河湖休養生息規劃(2018-2035年)》。

北京市耕地河湖休養生息規劃(2018-2035年)

引言

耕地河湖資源是至關重要的農業和生態資源，是生態文明建設的重要載體，是經濟社會發展的重要物質基礎。實施耕地河湖休養生息，有利于保護耕地河湖資源，恢復綠水青山，將綠水青山就是金山銀山的理念轉變為生動實踐;有利于提高資源承載力，促進資源永續利用，為城市生態安全和經濟社會高質量發展提供資源保障;有利于加快首都生態文明建設，改善首都生態環境，為建設國際一流的和諧宜居之都奠定良好生態基礎。根據國家發展改革委、財政部等8部門聯合印發《耕地草原河湖休養生息規劃(2016-2030年)》(以下簡稱“國家《規劃》”)有關要求，結合北京天然草原較少且嚴禁放牧的實際情況，現對本市耕地河湖休養生息做出規劃。

本規劃期限為2018-2035年。

一、規劃基礎

(一)耕地河湖資源現狀

耕地資源現狀。截至2016年底，本市實有耕地面積324.5萬畝，人均耕地面積0.15畝。實際種植占地面積272萬畝，其中，糧田110萬畝、菜田55萬畝、鮮果園107萬畝。耕地有效灌溉面積137萬畝。已建成高標準農田133萬畝。

河湖資源現狀。本市境內有潮白河、北運河、永定河、大清河和薊運河五大水系，流域面積10平方公里及以上的河流425條，總長度6413.7公里。北京屬于華北干旱半干旱地區，水資源短缺，多年平均降雨量585毫米，多年平均水資源總量37.4億立方米;1999年以來，北京遭遇多年連續干旱，平均降雨量僅為480毫米，平均水資源總量僅為21億立方米左右。2016年全市監測有水河長2423.7公里，Ⅱ、Ⅲ類水質河長占48.6%。監測有水湖泊22個，其中Ⅱ、Ⅲ類水質湖泊面積占31.3%。監測有水水庫17座，除官廳水庫水質為Ⅳ類外，其他均符合Ⅱ、Ⅲ類水質標準。

(二)耕地河湖資源利用與保護情況

市委市政府歷來高度重視耕地河湖等資源保護和集約節約利用。近年來，本市進一步加強耕地河湖等資源保護和生態建設，大力調整農業種植結構、轉變農業發展方式，持續實施污水治理行動方案、治理黑臭水體、整治河湖生態環境，耕地河湖資源保護和治理取得積極成效。

積極調整優化耕地種植結構。發展高效節水農業，以水資源為硬約束，逐步有序退出小麥等高耗水作物種植，采用宜林則林、宜草則草、宜果則果、宜休耕則休耕等方式調整農業種植結構、轉變農業發展方式，進一步增強生態保護和水源涵養功能。加快耕地地力提升。開展高標準農田建設，形成八區九片高標準基本農田建設區。糧食畝產超過400公斤，高于全國平均水平和周邊地區平均水平。農業節水成效顯著，農業用新水量逐年減少，2016年灌溉水有效利用系數達到0.72。加強耕地質量保護。實施土壤污染防治工作方案，加快治理農業面源污染和控制農田污染，大力推廣綠色防控技術，推行精準科學施藥和病蟲害統防統治，實現測土配方施肥技術全覆蓋，化肥、農藥用量不斷下降，主要農作物秸稈綜合利用率較高。

不斷優化用水結構。按照農業用水負增長、工業用新水零增長、生活用水控制增長、生態用水適度增長的原則，農業用水實現大幅減少，生態用水顯著增加。加大水污染防治力度。實施水污染防治工作方案，推進水環境系統治理，強化源頭防控，溯源治理，水岸共治。連續實施污水治理行動方案，加快污水處理設施及截污管線建設，治理黑臭水體。持續開展河湖生態環境專項整治行動，推進農業面源污染防治，治理散亂污企業，治理入河排污口，加大違法排污打擊力度。建立水環境區域補償制度，進一步強化落實屬地治污責任。加強河湖生態空間管理。頒布實施《北京市河湖保護管理條例》，全面實施“河長制”，強化河湖管理屬地責任，加強河湖岸線用途管控，進一步健全了河湖生態環境管理體制機制，切實促進了河湖水生態環境改善。

盡管本市在耕地河湖資源保護方面取得了一定成效，但隨著北京城市化進程的快速推進，城市建設與擴張對自然資源的承載能力仍然造成一定壓力。總體上，本市耕地土壤肥力水平偏低，主要農作物化肥、農藥利用率和農業廢棄物處置水平與發達國家和地區尚有一定差距。水資源總體處于“緊平衡”狀態,地下水長期超采，生產生活排污對河湖水環境存在一定不利影響。迫切需要通過建立休養生息制度、統籌山水林田湖草系統治理，進一步加強耕地河湖資源保護，讓耕地靜養，讓清水流動，逐步恢復提升耕地河湖生態功能，提高資源承載保障能力，促進經濟社會持續穩定高質量發展。

二、總體思路

(一)指導思想

深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以習近平總書記視察北京重要講話精神為根本遵循，全面落實市第十二次黨代會部署和北京城市總體規劃，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以生態文明建設為統領，以嚴格控制耕地河湖開發、降低利用強度、恢復生態功能為主線，加快轉變農業發展方式和資源利用方式，加大耕地河湖資源及生態環境保護與修復力度，加強資源管控，保障生態安全，構建耕地河湖休養生息長效機制，推動高質量發展，促進形成人與自然和諧共生的現代化建設新格局，為建設國際一流的和諧宜居之都提供資源保障。

(二)基本原則

順應自然、系統保護。堅持保護優先、自然恢復為主的方針，實行最嚴格的生態環境保護，加強管控，減少人為擾動，增強耕地河湖的自然循環恢復能力。將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮耕地河湖的生產、生活、生態功能，加強系統保護。用養結合、綜合治理。在資源利用過程中更加注重資源養護、全面節約和高效利用，綜合運用經濟、法律及必要的行政手段，合理降低資源開發強度。采取自然措施與人工措施相結合、生物措施與工程措施相結合的治理路徑，用生態辦法解決生態問題，努力提高資源質量和保障能力。

因地制宜、統籌推進。科學確定保護措施和休養生息模式，分區分類施策，突出重點地區、重點問題和重點環節，把握好節奏和力度，在試點示范、積累經驗的基礎上，積極穩妥全面推進。加強區域統籌協調，實現內外聯動、城鄉一體全面保護。深化改革、完善機制。加強政府引導，充分發揮市場作用，調動各方積極性，形成全社會合力參與耕地河湖資源保護格局。完善法律法規，依法管控，依法治理，強化制度建設，確保各項管護治理措施可落地、政策有實效，形成保障耕地河湖休養生息的長效機制。

(三)主要目標

到2020年，耕地數量穩定、質量提高，河湖生態空間有效恢復，濕地面積增加，耕地河湖生態功能有效改善，資源有效保護和高效利用的政策與技術支撐體系基本建立。到2035年，耕地河湖資源利用與養護全面步入良性循環，資源休養生息制度體系更加完善，形成資源利用高效、生態系統穩定、農業可持續發展、水生態環境優良的新格局，實現人與自然和諧共生。

——耕地

到2020年，全市耕地保有量不低于166萬畝，基本農田保護面積不低于150萬畝。受污染耕地及污染地塊安全利用率均達到90%以上。土壤有機質含量提高，耕地質量比2015年平均提高0.5個等級。農田灌溉水有效利用系數達到0.75以上。到2035年，全市受污染耕地及污染地塊安全利用率均達到95%以上，耕地質量比2020年平均提高1個等級，耕地質量狀況得到明顯改善，不宜耕作土地全部完成退耕任務，輪作體系和休耕制度比較完善，形成耕地利用高效、質量穩定、環境安全的總體格局。

——河湖

到2020年，全市用水總量嚴格控制在43億立方米以內。河湖生態用水量有所增加，重點河湖生態基流基本得以保障。入河排污口排污總量減少，地表水水體水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例保持穩定，喪失使用功能(劣Ⅴ類)的水體斷面比例較2016年下降16個百分點，重要江河湖泊水功能區水質達標率達到77%。河湖水域岸線空間用途管制制度基本建立，河湖生態空間得到有效保護，河湖水域面積不減少，濕地面積有效增加。南水北調來水、本地地表水、再生水等多種水源聯合調度，地下水超采得到嚴格控制，基本實現地下水采補平衡。水生生物資源逐步恢復。到2035年，重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到95%以上，重點河湖生態環境用水需求基本保障，河湖生態空間得到有效恢復，水生生物多樣性進一步提高，河湖休養生息制度體系全面建立，河湖資源實現可持續利用。

三、耕地休養生息

實現耕地休養生息，需要因地制宜實施養護(養)、退耕還林還草(退)、休耕(休)、輪作(輪)、污染防控治理(控)等綜合措施。當前，在全市農業結構調整升級過程中，“退”“控”是耕地休養主要方式，“休”“輪”是降低耕地使用強度的階段性舉措，而“養”則需要長期堅持，要通過綜合施策、有序推進，逐步實現耕地質量恢復、數量穩定、地力提升，更好承載都市型現代農業發展。

(一)主要任務

1.退耕造林綠化。

統籌考慮首都生態建設和耕地保護的需要，加大退耕造林綠化力度。以地下水嚴重超采區和重要水源保護區為重點區域，逐步有序退出小麥等高耗水作物種植。對25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序實施退耕，退耕地宜林則林、宜濕則濕、宜果則果、宜草則草。結合新一輪百萬畝造林綠化行動計劃，以淺山區為重點，進一步實施退耕造林綠化，擴大綠色生態空間。

2.污染防控治理。

積極開展農業面源污染防治，以源頭控制、過程削減、末端治理為基本思路，推進化學肥料農藥減量使用、農業生產廢棄物減排和綜合利用。深入實施測土配方施肥，推廣水肥一體化技術，引導農民使用高品質有機肥，提高化肥利用率，降低化肥使用量。全面推廣綠色防控技術，實施綠色農藥產品補貼制度，推進專業化統防統治建設，提高農藥利用率，降低農藥使用量。堅持“農用優先、多元利用”，健全秸稈綜合利用機制，推廣普及肥料化、飼料化等技術，基本實現綜合利用;建立農膜和農藥包裝廢棄物回收處置機制，有效利用農業廢棄資源。進一步加強畜禽水產養殖廢棄物減排和綜合利用，促進種養循環、農牧結合。

3.休耕輪作。

積極穩妥推進耕地休耕輪作試點，對位于平原區、淺山區、山區的試點區域分類實施全年休耕或冬春季節性休耕。平原區季節性休耕地塊種植綠肥作物，來年春天直接翻耕，增肥地力;山區季節性休耕地塊種植生態景觀作物。全年休耕地塊種植生態景觀或綠色覆蓋作物，建設大美田園。因地制宜實施糧豆輪作、糧經輪作、糧飼輪作等耕地輪作，優化種植結構，改善土壤物理和養分結構。加強休耕輪作耕地管理，不得減少、荒蕪或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業綜合生產能力。

4.耕地養護。

針對部分耕地土壤鹽漬化、養分失衡、重金屬污染、殘膜污染等問題開展耕地修復和養護，使耕地土壤質量狀況得到階段性改善，土壤生物群系逐步恢復，耕地地力等級逐步提升。研究推行種養結合、“三生結合”型的綠肥種植技術模式，重視綠色培肥、生態培肥。保護耕地土層，實施夏免耕、秋深松。增強耕地養分，實施秸稈還田，增施有機肥，保持耕地營養元素均衡，提高土壤有機質含量。全面推廣節水作物種植，逐步實現水肥一體化節水技術全覆蓋。

(二)政策措施

1.實施耕地分類管理。

按照國家要求，根據質量水平和污染程度，將耕地劃分為優先保護、安全利用、嚴格管控三類，分別采取相應的管理措施。將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，確保面積不減少，土壤環境質量不下降。根據土壤污染狀況和農產品超標情況，安全利用類耕地集中的地方應結合主要作物品種和種植習慣，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險，確保農產品生產安全。嚴格管控類耕地要加強用途管理，嚴禁種植食用農產品，制定環境風險管控方案，落實管理措施。

2.制定和完善耕地休養生息支持政策。

與耕地休養生息制度相適應，完善現行耕地地力保護補貼、基本菜田補貼、農機購置補貼等農業補貼政策。在保持存量補貼政策穩定性、連續性的基礎上，優化支出結構，加大對清潔生產的補貼力度。支持各類農業經營者因地制宜采取增施有機肥、保護性耕作、機械深耕(松)、秸稈還田、輪作休耕等措施，積極開展土壤改良、地力培肥、治理修復、農業面源污染防治和廢棄物綜合利用等工作。研究建立“市場主體回收、專業機構處置”的農膜和農藥包裝廢棄物回收和處置體系。

3.建立耕地休養生息保障約束機制。

加強耕地質量監測網絡建設，按照國家技術標準，開展全市耕地質量等級調查評價與動態精準監測，設定耕地質量水平基期，定期公布監測結果，作為政府考核評價依據。嚴格農業用水管理，以水定植。規范有機肥生產、銷售、使用等環節，建立監測機制，對利用農業廢棄物生產的有機肥以及購置的有機肥實行嚴格的質量監測，重點加強對重金屬含量、抗生素等指標的檢測。實現對全市耕地質量退化障礙問題的空間定位預警，構建預警體系和制度。

4.加快建立耕地污染防控治理體系。

開展農業環境綜合治理，嚴格控制化肥農藥施用，建立健全種植、養殖等農業廢棄物無害化處理和資源化利用體系。建立農資全鏈條監管機制，對有機肥、化肥、化學農藥等農業投入品，從生產(進貨)、銷售、使用實行全程登記、監管制度，從源頭控制投入品的使用。建立健全由公共財政、企業自籌和社會資金共同參與的多元化投入機制，采取政府購買服務等方式，努力形成“政府引導、市場運作、有效監管、主體自覺”的耕地污染防控治理機制。

四、河湖生態系統保護與修復

水資源是本市資源短板，實現河湖休養生息，需要統籌推進實施重點河湖治理與修復(治)、保障重點河湖生態用水(保)、退還河湖生態空間(還)、減少地下水開采(減)、保護河湖水生生物(護)等綜合措施，通過治理與修復河湖水系、保護水源水質，改善河湖水環境;通過保障重點河湖生態用水、減少地下水開采，恢復河湖水生態;基于修復后良好的水生態環境，通過退還河湖生態空間、保護水生生物，恢復水生生物多樣性。

(一)主要任務

1.推進重點河湖治理與修復。

按照《京津冀協同發展規劃綱要》有關“六河五湖四庫”的治理要求，遵循“一河一策”原則，重點推進北運河、潮白河、永定河等流域綜合治理，構建河湖藍網系統。加強庫濱帶河濱帶治理，逐步改善河湖水質，保護和修復水生態系統。

實施北運河流域水環境綜合治理。北關閘以上河段，以生態修復為重點，加強污染源管控，實施北沙河、南沙河等重點河流水質提升、鄉鎮(村)污水處理、農業面源污染治理等工程，改善北運河上游水環境。北關閘以下河段，以保障城市副中心水環境為重點，加快污染源溯源治理，還清水質，加強通州區城北水網、城南水網、兩河水網建設，構建城市副中心藍綠交織、清新明亮、水城共融的城市景觀。

實施潮白河流域水源保護工程。密云水庫以上河段，以水源保護為重點，加強密云水庫庫濱帶及一級保護區治理，建設生態清潔小流域，嚴格農業面源污染防控，加強農村生活垃圾收集處理，確保潮河、白河等入密云水庫水體水質保持穩定。密云水庫以下河段，以順義新城及城市副中心的生態修復為重點，實施污染源管控和治理，加強鄉鎮(村)污水處理、潮白河水體治理、引溫濟潮改造等工程建設，加快消除潮白河蘇莊、吳村等斷面劣Ⅴ類水體。

建設永定河流域綠色生態河流廊道。三家店攔河閘以上山峽段，以河流生態修復及維持河道基流為重點，結合舉辦世園會、冬奧會，加強河道生態修復;實施山峽段生態輸水、生態清潔小流域建設等工程，確保山峽段生態需水量。三家店攔河閘以下平原段，以保障生態基流及防洪安全為重點，實施永定河平原河段水源保障及水質凈化工程，建設新機場永興河滯洪工程，確保新機場防洪安全，基本保障永定河平原段生態基流;實施鄉鎮(村)污水處理、農村環境綜合整治、農業面源污染治理，加快消除大龍河三小營等斷面劣Ⅴ類水體。

實施大清河流域綜合治理工程。重點加強污染源管控，實施鄉鎮(村)污水處理、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、生態清潔小流域建設，確保拒馬河水體水質保持穩定。開展大石河等水系污染物溯源和水體治理，加快消除大石河祖村等斷面劣Ⅴ類水體。

實施薊運河流域綜合治理工程。重點加強污染源管控，實施鄉鎮(村)污水處理、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、生態清潔小流域建設，消除泃河下段(東店斷面)等劣Ⅴ類水體。

2.保障重點河湖生態用水。

結合河湖水功能區定位，加強水資源優化配置，努力維持河湖合理生態用水需求。

增加再生水補充。加快推進再生水廠、再生水管線等設施建設和改造，研究通過濕地自然凈化等措施進一步提升再生水水質，增加河湖再生水補水量。到2020年全市河湖再生水補水量不低于8億立方米。

適當補充清水。在保障全市生產生活用水需求前提下，適當增加城市重點河湖清水補充，改善水質，提高水環境容量。加大雨水利用。綜合采取滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，推進雨水集蓄利用設施建設，加大雨水就地消納利用力度。到2020年20%以上城市建成區實現降雨70%就地消納和利用，到2035年擴大到80%以上的城市建成區。

3.保護和合理退還河湖生態空間。

加強河湖自然資源管理，嚴守生態保護紅線，通過劃定河湖管理及保護范圍、建設水系連通和濕地等工程，保護和合理退還河湖生態空間。

加強河湖生態空間管控。加快推進河湖管理和保護范圍劃定工作，將河湖管理范圍作為河湖生態保護的最小范圍，強化河湖水域空間管控和保護;以河湖管理范圍為基礎，將具有重要生態價值的河湖生態用地等納入河湖保護范圍;劃定主要河湖水域岸線功能區，嚴格空間用途管制，對亂占濫用、過度開發等突出問題開展綜合整治。到2020年劃定河湖水域岸線功能區。

促進水系循環連通。按照河網、湖泊的空間分布，打通河湖間水力聯系;科學調度閘壩，努力增加河湖生態水量，著力增強水體流動性，促進水質改善。加快推進構建由水體、濱水綠化廊道、濱水空間共同組成的藍網系統。到2020年，中心城區景觀水系岸線長度增加到約300公里。到2035年，全市基本形成流域相濟、多線連通、多層循環、生態健康的水網體系。

加強濕地建設與保護。完善“一核-三橫-四縱”濕地總體布局，到2020年，完成0.66萬公頃濕地生態建設與恢復,60%以上濕地受到有效保護和管理。到2035年，再完成1.9萬公頃濕地生態建設與恢復，80%以上濕地受到有效保護和管理。

4.開展地下水超采區治理。

全面落實最嚴格的水資源管理制度，進一步嚴格地下水管理，實施地下水開采總量和水位雙控制;城區自備井逐步退出城市常規供水體系。加快建設南水北調市內配套工程，用足用好南水北調水;在地下水超采問題較嚴重的區域，加快農業結構調整，退出高耗水作物種植。加快實施密云、懷柔、順義等水源地地下水回補工作，促進主要地下水源地水位逐步回升，平水年基本實現地下水采補平衡。

5.保護和合理利用河湖水生生物資源。

進一步規范淡水養殖。制定《養殖灘涂水域規劃》，科學控制漁業養殖強度，限制使用抗生素等化學藥品，推廣應用健康養殖標準和生態養殖模式，控制和降低天然水體養殖規模，減輕水體污染。

維護水生生物多樣性。開展水生生物增殖放流，嚴格執行禁漁區、禁漁期制度，制定并實施水生生物多樣性保護方案，推進水生生物自然保護區規范化建設，加大水生野生動物自然保護區保護力度，實施細鱗鮭、多鱗白甲魚、中華九刺魚、瓦氏雅羅魚等珍貴、瀕危野生動物保護工程。

(二)政策措施

1.落實最嚴格水資源與河湖岸線管理。

強化水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線等“三條紅線”剛性約束，嚴格河湖水資源開發總量控制和納污總量限制，提高用水效率和效益。落實河湖水域岸線用途管制制度，嚴格限制建設項目占用河湖水域和自然岸線，推進河湖岸線與周邊區域的生態環境聯建聯管，統一標準，統籌實施。

2.制定和完善河湖休養生息支持政策。

加大市級資金對河湖休養生息支持力度。深化水環境區域補償制度，嚴格執行本市水環境區域補償辦法，適時提高跨界斷面水質考核標準，逐步建立轄區內各鄉鎮間的水環境區域補償機制。建立大中型水庫、飲用水水源地、河流源頭、蓄滯洪區以及南水北調工程的生態保護補償機制。適度推進退耕還濕，建立濕地生態效益補償制度。建立生態環境損害賠償制度，對造成河湖生態環境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度;對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。全面推行排污許可，制定排污許可證管理辦法。

3.建立河湖水生態狀況評價預警機制。

加強區域河湖生態環境資源統籌，建立健全本市河湖生態健康調查與評價標準體系。加強重點區域水質和水生態環境安全動態監控，定期開展監測評估與面源污染控制績效評估，建立分級預警和警情發布機制。

4.健全績效考核和責任追究制度。

嚴格落實“河長制”，建立健全河湖、水土資源、生物資源保護和治理績效評價考核機制，根據不同區域特點，實行差異化績效評價考核。按照國家的統一部署和要求，探索編制全市水資源資產負債表，構建水資源資產核算方法。推行水資源和水生態環境損害責任終身追究制。

五、保障措施

(一)加強組織領導，落實相關責任

各區政府要將耕地河湖休養生息作為落實生態文明建設要求的重要內容，提高對耕地河湖休養生息重要性、緊迫性的認識，明確分工，落實責任。市發展改革委做好統籌協調，市財政局、市規劃國土委、市環保局、市農委、市水務局、市園林綠化局、市農業局等市級有關部門按照任務分工，落實好休養生息各項工作，對落實情況實行定期評估和報告制度。各區政府、市級有關部門要加大資源管控和環境監測評估，加大監督執法力度，堅決打擊各類破壞生態環境的違法行為;要加大宣傳，鼓勵和引導公眾更加愛護生態環境，動員社會各方力量共同推進耕地河湖資源保護與修復治理。

(二)依靠科技進步，增強技術支撐

加大對耕地河湖資源保護與生態建設科技研發的支持，積極開展耕地河湖生態系統演變等重大問題和生態修復領域關鍵、集成技術研究，加強創新隊伍和服務平臺建設，推廣先進技術，加快生態保護與建設科技成果轉化，實現高質量保護。優化生態保護與修復治理相關技術規程，增強耕地河湖休養生息的科學性和規范性。綜合運用現場評估、遙感、地理信息、全球定位等技術，加強對耕地河湖資源保護修復效果及進程的監測評價。引入第三方機構定期開展資源保育和生態環境評價，實現監測與評價的常態化和規范化。

(三)強化區域協同，建立長效機制科學評估耕地休養生息對農產品供給的影響，加強與周邊區域的協同聯動，切實保障首都生鮮農產品供給。加強與京津冀西北部水源涵養區在水源涵養、水環境治理等方面的合作，完善跨區域聯防聯控聯治機制，協同保護首都河湖水系生態環境。

(新媒體責編：wb001)