時隔一年半，民航局針對低空空域再發文。

近日，民航局印發《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，要求到2022年，初步建成由全國低空飛行服務國家信息管理系統、區域低空飛行服務區域信息處理系統和飛行服務站組成的低空飛行服務保障體系。

多位航空領域專家告訴南都記者，這一文件的發布有助于推動低空空域的管理改革。

助推我國低空空域管理改革

10月12日，民航局對外印發《低空飛行服務保障體系建設總體方案》(下簡稱《方案》)。南都記者注意到，這是民航局時隔1年半后，再次就低空空域專門發文。

《方案》指出，自國務院中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》印發以來，低空空域管理改革試點扎實推進，低空飛行服務保障能力建設逐步開展，一定程度上滿足了通用航空的發展需要。但總體而言，低空飛行服務保障體系建設相對滯后，服務保障能力嚴重不足，無法滿足低空空域有效開發利用的需要，難以為通航發展提供有效支撐，亟需加快體系建設和能力建設。

針對這一問題，《方案》給出了具體的解決措施，并要求到2022年，初步建成由全國低空飛行服務國家信息管理系統、區域低空飛行服務區域信息處理系統和飛行服務站組成的低空飛行服務保障體系，為低空飛行活動提供有效的飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協助救援等服務。

到2030年，低空飛行服務保障體系要全面覆蓋低空報告、監視空域和通用機場，各項功能完備、服務產品齊全。根據通用航空用戶需求，飛行服務保障體系各組成單位和其他飛行服務相關機構，依據基礎服務和產品，發展多樣化、個性化服務。

中國航空運輸協會通航分會副總干事、國家空管委辦公室原副局長孫衛國在接受南都記者采訪時表示，《方案》是民航局加快放管服改革的重要舉措，體現了民航局推動通航發展的務實行動，將對通航發展起到積極的促進作用。民航的方案也有助于加快低空空域的管理改革，促進低空空域管理軍民融合深度發展。

中國民航科學技術研究院政策法規研究所副研究員李亞凝告訴南都記者，他認為《方案》是一個重要的風向標。在民航可以作為的方面落實國務院改革精神，對通航放松管制，一定程度上也會形成對于低空空域改革的推力。

將極大簡化通航飛行部分申請審批程序

根據2010年國務院中央軍委發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，我國將低空空域劃分為管制、報告和監視三類。

上述民航局空管辦相關負責人介紹，在低空報告和監視空域的通用航空飛行活動實行備案管理，并接受飛行服務;在低空管制空域中的通用航空飛行活動按照現行體制實行飛行計劃審批，接受管制服務。

在《方案》中，上述負責人指出，主要規范了低空報告和監視空域內飛行活動服務保障的提供，明確了與現有管制服務的差異。這也意味著，未來在低空報告和監視空域的通用航空飛行活動，可以通過飛行服務站更加方便快捷的報備計劃，獲取情報氣象等信息，極大簡化通航飛行部分申請審批程序，縮短飛行前準備時間。

此外，為了避免職責交叉和越權，《方案》在低空空域管理改革的主體框架和職責分工下，在體系設計上以服務和信息管理為主體內容，同時做好與低空空域管理相關內容的銜接。

盡管肯定了《方案》出臺的意義，李亞凝強調，最終效果如何還有待未來依據此政策設立或修改的規章以及規范性文件。本次發布的《方案》可以看作是未來規章制定和修改，以及工作開展的前導。

觀察

業內人士：利好通用航空

對于行業來說，李亞凝告訴南都記者，近期在保證安全的基礎上，民航局大力對通用航空放松管制，低空飛行服務是重要一環。因此《方案》的出臺對無人機、對通用航空來說都是利好。

作為其中重要的受益方，我國通用航空盡管步入快速發展軌道，但受制于空域結構復雜和飛行計劃審批不便等影響，通用航空潛在需求長期得不到釋放，“飛不起來、飛不順暢”成為我國通用航空發展的關鍵瓶頸。

民航局空管辦相關負責人解讀道，根據國際經驗，低空飛行服務保障體系建設是解決通用航空飛行申報和運行監控的重要技術手段，也是通用航空飛行獲取信息的重要途徑，被業內人士視為促進我國通用航空發展的良藥。

而根據《方案》，最早到2019年，國家信息管理系統、區域信息處理系統就能夠試運行，2020年全面投入運行。《方案》還提出，地區管理局要加強與地方政府協調聯系，共同研究提出飛行服務站布局規劃和實施計劃，鼓勵有需求、有條件的地區先行先試。

如果到2022年，我國低空空域改革進展未達預期，《方案》中提到的保障體系還能起到計劃的作用嗎?

孫衛國指出，《方案》屬于空管基礎設施建設，不管屆時改革進展如何，對包括無人機在內的通用航空飛行都將發揮重要的服務保障作用。在現行空管體制下，通航飛行也是迫切需要這樣的服務保障系統。

他解釋道，目前民航的空管系統主要是保障運輸航空飛行，對通用航空的飛行保障還是空白，通過建立低空空域飛行服務保障系統，可以為通航飛行提供所需的飛行計劃申報、航空氣象、情報、導航、監視等服務，極大地方便通航飛行活動。

孫衛國還透露，目前，國家空管委正在四川省進行低空空域協同管理改革試點工作，此方案的發布將對試點工作起到積極的引領和推動作用。

背景

我國低空空域改革已歷經8年

值得注意的是，多位專家肯定了該《方案》有助于推動我國低空空域管理改革，但我國低空空域何時能開放仍未有定論。

據了解，我國低空空域改革一直在推進中，但是完成時間一再延遲。2010年，國務院中央軍委就發文釋放低空空域開放信號。2011年，時任民航局局長的李家祥指出全國低空空域的全面開放要爭取到2015年實現。8年過去，我國通用航空器“上天難”的問題仍未解決。

國務院中央軍委2010年發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》(下稱《意見》)被業界普遍認為是低空空域開放信號的釋放。

《意見》指出，我國低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學、運行機制不夠順暢、法規制度不夠健全等問題。要按照管制空域、監視空域和報告空域分類劃設低空空域，區分不同模式實行分類管理試點。

上述《意見》還提出，要通過5至10年的全面建設和深化改革，在低空空域管理領域建立起科學的理論體系、法規標準體系、運行管理體系和服務保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理規律的組織模式、制度安排和運作方式、充分開發和有效利用低空空域資源。

2011年，時任民航局局長的李家祥在接受媒體采訪時表示爭取到2015年實現全國低空空域的全面開放。但截至2015年底，據《西安晚報》報道，國家空管委辦公室副主任蔡軍表示我國約33%的低空空域由過去的全域管制調整為管制、監視、報告三類不同屬性的管理。

也就是說，5年過去，33%的低空空域打破過去的全域管制狀態，但是李家祥提出的目標并未能得到完全實現。

近年來，中央多次發文強調要推進低空空域改革。南都記者根據公開報道統計發現，僅2016年5月至7月，就有包括《關于促進通用航空業發展的指導意見》、《關于進一步深化民航改革工作的意見》、《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》在內的至少3份中央文件對低空空域管理改革提出要求。

盡管多方呼吁開放低空空域，國務院中央軍委空中交通管制委員會主任助理王遵生去年底在公開發言中也強調，科學、充分、合理地開發和使用低空空域、深化我國低空安全管理是一項復雜的系統工程，逐步形成政府監管、行業指導、市場化運作、全國一體化的低空空域運行管理和服務保障體系具有很強的緊迫性。

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