交通運輸新型智庫聯(lián)盟成立以來，推動了各方對交通強(qiáng)國建設(shè)等重大戰(zhàn)略實施積極建言獻(xiàn)策，發(fā)揮了推動科學(xué)決策、提升決策水平的“智囊團(tuán)”作用。本期“交通智庫之聲”繼續(xù)精選專家觀點，敬請讀者關(guān)注。本欄目文章僅代表作者本人的觀點。

面對百年未遇之大變局和新冠肺炎疫情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢，提出了“六穩(wěn)六保”“雙循環(huán)”戰(zhàn)略決策。我國各領(lǐng)域的方針、政策和改革，也需要按照中央的總體部署和總體國家安全觀的要求，做出相應(yīng)的調(diào)整。國際船舶登記制度，是我國自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)中一項重要的改革創(chuàng)新實踐，在國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事形勢發(fā)生重大變化的背景下，也需要重新審視和調(diào)整，與國家總體戰(zhàn)略決策相向而行。

我國開展國際船舶登記的初衷

國際船舶登記(也稱“第二登記”)，早期源自歐洲部分國家，是在一個國家內(nèi)相對于嚴(yán)格的船舶登記制度而言，設(shè)立的特別船舶登記制度。歐洲國家設(shè)立國際船舶登記制度的初衷有三個方面：一是對沖由美國為幕后支持者的方便旗登記，抵制方便旗船;二是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的本國公民大多不愿從事海員職業(yè);三是海運的高投入、高風(fēng)險、低回報難以抵御方便旗船的競爭。為了突破本國嚴(yán)格船舶登記的法律制度限制，挪威、英國等部分歐洲國家開始改革推出介于嚴(yán)格登記和方便旗登記制度之間的國際船舶登記制度。

我國改革試行國際船舶登記制度的初衷是什么，基于什么考慮?我國國際船舶登記制度的雛形，是特案免稅登記，最初的目的是吸引我國國際航行的中資方便旗船回國登記。經(jīng)國務(wù)院同意， 2007年交通部推出了國際航行船舶特案免稅登記政策，實施了12年，效果并不明顯，主要是僅僅臨時解決了船舶進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅賦，但并未涉及營運環(huán)節(jié)的稅賦優(yōu)惠，對船公司吸引力很有限。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2012年天津東疆保稅港區(qū)在國內(nèi)首先試行國際船舶登記。至今，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港都在探索國際船舶登記制度，交通運輸部職能范圍內(nèi)的政策，除了國內(nèi)貿(mào)易沿海、內(nèi)河運輸沒有放開外，其他的政策、法規(guī)限制已全部放開，但登記的船舶數(shù)量仍然十分有限，效果仍不明顯。因此，有關(guān)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港積極尋找突破點。

自貿(mào)區(qū)（港）國際船舶登記制度改革存在的問題

分析我國試行國際船舶登記的情況，主要存在以下問題。

國際船舶登記制度改革的方向不太符合我國的國情。主要表現(xiàn)在：

1、改革的目的偏離基本國策。我國與歐洲、日本等國家的國情不同，因此開展國際船舶登記目的不完全一致。相同的方面，正如交通運輸部推行的國際航行船舶特案免稅登記，是為了減輕我國航運企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);不同的方面，歐洲、日本等國是針對本國公民大多不愿意從事海員職業(yè)，解決嚴(yán)格登記法律制度中本國籍船舶必須本國公民擔(dān)任船員的限制，而我國是人力資源大國，保障公民充分就業(yè)是基本國策，鼓勵公民從事海員職業(yè)是我們的政策導(dǎo)向。而自貿(mào)區(qū)(港)在國際船舶登記中完全放開中國籍船舶上本國籍船員的限制(甚至船長都可以是外國籍公民)，既沖擊本國公民就業(yè)，又損害國家安全，偏離了基本國策。

2、改革的舉措偏離基本國策。不論是特案免稅登記還是國際船舶登記，企業(yè)最終追求的是減輕航運的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但由于缺乏對海運特殊貢獻(xiàn)、特殊風(fēng)險、特殊負(fù)擔(dān)的足夠了解，我國嚴(yán)格的稅制并未向海運業(yè)做出應(yīng)有的傾斜和開放。因此，有關(guān)自貿(mào)區(qū)(港)為了國際船舶登記制度改革的成效，使國際船舶登記改革偏離了航向。比如，對外資全面開放，沖擊本國航運業(yè)的健康發(fā)展，在航運多年持續(xù)低迷的困境下，削弱本國資本的船公司在國際航運市場的競爭力;對外國籍船員全面開放，沖擊我國中西部人力資源、院校畢業(yè)生、部隊退轉(zhuǎn)人員等面向航運的就業(yè)機(jī)會;變相開放沿海運輸，沖擊我國更為薄弱的內(nèi)貿(mào)船隊的可持續(xù)發(fā)展和市場競爭力。總體上，不符合作為我國重要戰(zhàn)略資源的海運業(yè)船隊和船員的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，妨礙加快推進(jìn)交通強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國建設(shè)重大國家戰(zhàn)略的步驟。

3、總體國家安全觀念淡薄。1993年7月的“銀河”輪事件的教訓(xùn)猶在，2019年同期在霍爾木茲海峽附近海域連續(xù)6艘油輪被炸、懸掛巴拿馬旗的伊朗油輪“GRACE 1”號被英國指使直布羅陀當(dāng)局扣押、大連遠(yuǎn)洋被美國制裁，我國的海上能源等戰(zhàn)略物資運輸安全遭受巨大的挑戰(zhàn)，復(fù)雜國際局勢下的國家安全隱患十分嚴(yán)峻。而如果懸掛五星紅旗的外資船舶、船上都是外國籍船員，操縱著載運國家糧食能源等戰(zhàn)略物資的巨輪，國家安全必然難以保障，在特殊時期都無法控制或征用這類船舶。

關(guān)于調(diào)整國際船舶登記制度改革的建議

針對上述問題，如何在嚴(yán)峻復(fù)雜的國際形勢下，按照中央“六穩(wěn)六保”和“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略部署，適當(dāng)調(diào)整國際船舶登記制度的改革方向，提出以下建議。

(一)我國依然是實行嚴(yán)格船舶登記的國家。作為連續(xù)16次連任國際海事組織(IMO)A類理事國，我國對全球海運業(yè)安全、綠色、便捷發(fā)展，以及全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定，負(fù)有國際義務(wù)。因此，國際船舶登記制度僅是我國在繼續(xù)實行嚴(yán)格登記制度基礎(chǔ)上，為了我國國際海運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升本國船隊、海員隊伍國際地位和市場競爭力的特殊登記制度，應(yīng)該有限度地發(fā)展。我國目前已經(jīng)有大陸(內(nèi)地)等四個獨立的船舶登記區(qū)，大陸(內(nèi)地)的國際船舶登記應(yīng)該限制在2—3個自貿(mào)區(qū)(港)，并優(yōu)先發(fā)展海南自由貿(mào)易港(中國洋浦港)和上海自由貿(mào)易區(qū)臨港新片區(qū)(中國洋山港)的國際船舶登記。

(二)調(diào)整以吸引外資為主的改革方向。我國注冊運力1.8億噸、已位列全球第二，中遠(yuǎn)海運集團(tuán)總運力超1億載重噸、已居全球船企第一，但我國仍不是海運強(qiáng)國，高質(zhì)量發(fā)展本國海運船隊?wèi)?yīng)當(dāng)成為航運強(qiáng)國建設(shè)的主攻方向。因此，通過國際船舶登記吸引外資船公司，不應(yīng)當(dāng)成為我國國際船舶登記改革的方向。并且，船舶登記包括權(quán)屬登記和國籍登記，外資船舶即便申請國際船舶登記，也不存在將其船舶的權(quán)屬登記為中國資產(chǎn)，甚至可以不辦理船舶權(quán)屬登記。上海、海南自貿(mào)區(qū)(港)的國際船舶登記制度改革，應(yīng)該縮緊外資股比的開放程度，并同時對申請國際船舶登記的企業(yè)和個人采用信用機(jī)制，對有關(guān)主管部門列入“不可靠實體清單”或制裁人員名單以及司法部門公布的失信企業(yè)、個人，不允許申請辦理國際船舶登記。

(三)保障本國公民的充分就業(yè)，是每個國家的基本國策。國際船舶登記允許在中國籍船舶工作的外國籍船員，其并非在我國境內(nèi)合法居住的外國籍公民，不存在享受國民待遇之說，同理，我國船員在外國籍船舶工作，也并不享有船旗國的國民待遇。盡管我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，因海員收入不再具有優(yōu)勢，加之海員職業(yè)的風(fēng)險性、艱苦性較高且長期遠(yuǎn)離本土和家庭，愿意從事海員職業(yè)、報考航海類院校的居民越來越少。但我國是人力資源大國，人力資源開發(fā)的縱深較大，中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)的居民，特別是農(nóng)村富余勞動力較多，加之每年近千萬畢業(yè)生的就業(yè)壓力和退轉(zhuǎn)軍人的安置，吸引外國籍船員到中國籍船舶上工作，不應(yīng)當(dāng)成為改革政策的取向。

(四)堅守保護(hù)沿海內(nèi)貿(mào)運輸?shù)牡拙�。美國自1920年沿用至今的 “海運商業(yè)法案”(也稱“瓊斯法案”)，規(guī)定美國國內(nèi)沿海運輸必須使用美國建造、懸掛美國國旗、使用美國船員的船舶(稱“三美”船舶)。2016年以來，美國國會部分議員連年提出被認(rèn)為是新版“瓊斯法案”的《促進(jìn)美國造船法案》，強(qiáng)調(diào)將“三美”船舶擴(kuò)大至國際海運。我國也必須堅持沿海、內(nèi)河國內(nèi)運輸保護(hù)政策。因此：

一是取得國際船舶登記證書的船舶，不開放我國的沿海運輸和沿海捎帶運輸;

二是對納入負(fù)面清單的項目，不應(yīng)作為國際船舶登記的開放政策和措施;

三是超出中央、全國人大、國務(wù)院授權(quán)及交通運輸部下放權(quán)限范圍的自貿(mào)區(qū)(港)沿海運輸、沿海施工作業(yè)開放政策應(yīng)該叫停;

四是擴(kuò)大國貨國運，確定相當(dāng)比例的糧食、原油、鐵礦石由中資或中資控股的中國籍船舶承運;

五是為適應(yīng)以內(nèi)循環(huán)為主的“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，擬擴(kuò)大嚴(yán)格登記或特案免稅登記的中資中國籍船舶承擔(dān)沿海捎帶運輸業(yè)務(wù)。

(五)堅守維護(hù)國家核心利益和國家安全。美國將發(fā)展海運業(yè)與國家安全緊密聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)海運業(yè)對加強(qiáng)國家安全和海外投射美軍威懾力至關(guān)重要;對6所國立、州立海運學(xué)院的學(xué)生都由國家公費保障并規(guī)定畢業(yè)后必須在美國海軍、海岸警衛(wèi)隊或美國籍商船上服務(wù)滿足規(guī)定的年限;新版“瓊斯法案”正醞釀由“三美”船舶承擔(dān)國家能源運輸?shù)恼急戎鸩竭_(dá)到10%—15%。因此，我們在國際船舶登記改革中要堅守維護(hù)國家核心利益和國家安全。

一是對涉及國家安全的糧食、原油、鐵礦石等戰(zhàn)略物資運輸?shù)拇�公司或船舶，�?yīng)當(dāng)嚴(yán)格股比限制，中資不低于71%;

二是在載運國家戰(zhàn)略物資船上工作的船員，高級船員必須由中國籍公民擔(dān)任，在載運特資船上工作的船員，必須全部是中國籍船員;

三是海南自由貿(mào)易港擬自主放開沿海施工作用的政策，因南海海域的施工作業(yè)較敏感，不應(yīng)向經(jīng)國際船舶登記取得中國籍的外資船舶開放，或需要經(jīng)過安全評估和審批。

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