4月25日，江蘇省消費者權益保護委員會(下稱江蘇消保委)發布《飛機票退改簽情況調查報告》(下稱《調查報告》)，報告顯示，機票退改簽費用引發公眾熱議，問題集中在兩方面，一是機票代理商收費高：22.7%的消費者遇到過代訂機票網站收取的退票費高于航空公司官網退票費的情況;二是各個航空公司制定的退改簽標準差別較大，以相同行程、相同票價的機票為例調查發現，飛機起飛前5小時之前的退票費，8家航空公司均不一樣，有的退票費相差一倍。

為此，江蘇消保委約談了包括南方航空、東方航空、中國國航、海南航空、深圳航空、廈門航空、四川航空、山東航空在內的8家航空公司，以及攜程旅行網、去哪兒網、飛豬旅行網、驢媽媽旅游網、同程旅游網、藝龍旅行網和途牛旅游網等7家互聯網機票銷售平臺(下稱OTA)。

5月7日，中國民航局表示高度重視，責令有關機構進行調查，據實依法處罰。6月5日，江蘇消保委發布約談結果：“七家OTA承諾自營及代理商的機票退改簽收費與航空公司相關政策保持一致、不加收任何額外費用。”而在破解飛機票單一時間計算節點退改簽費用過高、特價機票不得退改簽這一難題上，航空公司和江蘇消保委仍然存在分歧。

退改簽亂象未根除

6月2日、9日10點至15點之間，記者登錄相關網站，以三個檔位的經濟艙折扣為標準，選取三個國內航班——2018年11月22日東航南昌飛青島MU5660(2.5折到4.1折)、10月4日海航武漢飛青島HU7659(4.7折到8折)、8月4日國航武漢飛青島CA8237(8折到經濟艙全價)，在七家OTA上共對比了138條售票信息。記者發現，在成人機票退改簽費用方面，七家平臺均做到了與航空公司(分別是中國國航、海南航空、東方航空)官網退改簽政策一致。

但在兒童票、嬰兒票退費標準上，各平臺表現不一。國航、東航均單獨標注了兒童票退改簽標準，東航還單獨列出嬰兒票退改簽標準。但在七家OTA中，只有藝龍旅行網在三個售賣信息的訂票頁面做到了一一明確標注兒童票退改費標準，且收費標準低于官網;另外驢媽媽旅游網在“國航官方旗艦店”售票信息中依規一致標注;其他平臺都未做到。

《調查報告》還對香港航空公司南京飛香港HX221的退改簽情況進行調查。數據顯示，退費高于票價和官網的現象嚴重，其中發現一例樣本的退票費用(起飛前24小時前退票費為3000元，起飛前24小時后退票費為3800元)是票價(925元)的三到四倍。對此，在6月5日江蘇消保委公布約談結果后，記者對同一條香港航線再次進行調查。

記者在6月9日16點到17點之間登錄七家OTA，以預訂8月9日HX221為例進行對比，發現退改簽費用高于票價的情況沒有再出現，但退改簽費用高于官網標準的情況依然普遍：七家OTA的7條售票信息中，只有藝龍旅行網上的一條售賣信息的退改簽費用完全與官網一致，其他6家在退改時間、費用上均設置了額外標準，其中退費方面，去哪兒網(標為“去哪兒自營”的售賣信息)退費漲幅最高，為74%。

香港航空曾公開表示，“航司要求第三方按照直銷渠道標準執行，如果有差異，航司將有權取消第三方代理資格”。2018年1月，香港航空再次向銷售代理人重申票規。

記者查閱到，2015年4月15日中國航空運輸協會出臺并實施的《航空運輸銷售代理企業監督管理辦法(試行)》規定，銷售代理企業不得“加價銷售客票或違規收取退改簽費用”。2016年2月4日，中國民航局發布《關于國內航空旅客運輸銷售代理手續費有關問題的通知》，再提“銷售代理企業不得向旅客額外加收客票價格以外的任何服務費”。2017年12月17日，中國民航局聯合國家發展和改革委員會發布《關于進一步推進民航國內航空旅客運輸價格改革有關問題的通知》又強調“航空運輸企業和銷售代理企業必須嚴格落實明碼標價規定，未予標明的費用一律不得收取”。

“航空公司向代理人發文件，規定可以做什么、不能做什么、代理費是多少。不能加收退改簽費，是航空公司對所有代理人的統一要求。違規操作的話，航空公司會對代理商下罰單。”一位在OTA專門從事機票業務的工作人員向記者說。

“機票退改簽屬于旅客單方要求變更、解除合同，退回的機票有可能售不出去，對航空公司造成一定損害。因此向旅客要求支付一定費用有合理性，性質是合同違約金。”北京化工大學文法學院副教授岳業鵬分析道。

收取退改簽費用可以理解，那為何從行政規范性文件到行業協會，從航空公司公開聲明到規范代理商的內部文件，均嚴禁機票代售機構額外加價?代理商勞務費怎么算?

“銷售代理機構和航空公司之間是代理與被代理的關系，代理機構只能在航空公司授權范圍內以航空公司名義，與旅客簽訂合同，后果由航空公司承擔。所以，如果航空公司要求代理機構按同等標準收費，后者不得自己加價。”岳業鵬分析道。

OTA工作人員告訴記者，代理費是代理商唯一可以在機票銷售中從航空公司手里拿到的錢。擅自加價的代理商其實利用的是信息差。“比如一些旅客在代理商平臺訂票時，并不清楚航空公司是10%退費標準，就有代理商可能規定20%、50%或者不退了。”

“航空公司向代理商支付代理費，因此，代理商不能再從消費者身上收取額外費用。違規加價，會有損聲譽，甚至會被取消代理資格。”對外經貿大學法學院教授蘇號朋表示。

標準從統一到放開

代理商只能執行航空公司制定的退改簽標準，但航空公司制定的退改簽標準差別很大，為何不做統一規定呢?

對此，北京市航空法學研究會常務副會長張起淮介紹說，中國民航局在1996年2月28日制定實施的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》(下稱《客規》)曾做過統一規定。“隨著經濟的發展，民航國內航空旅客運輸價格改革持續推進，更多的價格交由市場調節，因此，2004年6月28日中國民航局修訂了《客規》，刪除了退票費收取費率的標準，將除了革命殘疾軍人、嬰兒以外的其他旅客退票如何退、退多少交由航空公司自己決定。”

記者發現，中國民航局在持續推進票價市場化程度。2015年12月22日該局發布的《關于推進民航運輸價格和收費機制改革的實施意見》提到，“尊重企業自主定價權、消費者自由選擇權”，強調“凡是能由市場決定的價格都交給市場”。

“民航現行的做法，通常是由航空公司制定退改簽規則，納入運輸條件，將該運輸條件報民航主管部門審查備案并公示，之后作為航空旅客運輸合同的主要內容。”張起淮介紹道。

2018年1月8日，中國民航局在官網上發布了《民航旅客國內運輸服務管理規定(征求意見稿)》，其中在退改費上，規定“旅客自愿變更客票或退票的，承運人或者銷售代理人應當按照旅客購買客票的票價適用條件辦理”。這也表明，中國民航局將再次把機票退改簽費用標準交給航空公司決定。

法院判決不盡相同

記者調查發現，由于沒有統一標準，航企的退改簽費用標準之間差別較大，表現在退改簽時間點的劃分和費用比例上。時間點，就有起飛前后，起飛前2小時、4小時、24小時、48小時、72小時等不同標準，收費比例則在實際票價的5%到100%之間，基本遵循“折扣越高，退改簽收費比例越高”的規律。

為此，購票人和航空公司之間發生了多起爭議，有的走上了法庭。記者查閱公開的已生效判決發現，不同的法院判決結果和理由不盡相同。

2011年5月，劉女士購買南航低價“快樂飛”機票后需改期，南航客服告訴劉女士，該機票不得變更、退票、簽轉(簡稱“三不”條款)，只能退還機場建設稅、燃油附加費、保險費，機票款不予退還。交涉無果，劉女士起訴到法院，要求退還330元票款及利息。經過審理，法院一審二審均駁回劉女士訴訟請求，判決指出，“南航推出特價機票，付出了相當的成本。‘三不’條款合法有效。賣票時也專門提醒旅客了解該條款。原告可以選擇其他機票，在選擇并享受低價機票、相同服務的同時，承擔一定的不利，并無明顯違背公平原則。”

北京侯先生類似的訴訟請求也被法院駁回。侯先生認為，特價機票退改簽規則屬不公平格式條款，應認定為無效條款。但2018年2月法院審理認為，“不得退改簽”的規定，雖為格式條款，對原告退票權利作出了限制，但該限制是建立在以較低折扣向原告提供機票的基礎上，并沒有剝奪原告的選擇權。

而通過起訴，最終獲得法院支持的旅客也有。2011年2月，北京的王先生退票時被扣80%費用。身為律師的王先生認為這不合理，自己提前7天取消機票，已采取措施來防止航空公司損失出現和擴大，“就算違約金，也應該是一個合理比例”。他調查發現，從自己退票后到飛機起飛時，該航班已是滿員，而且后來是全價售票，不存在“造成損失”，收取80%的退票費，明顯有失公平。最終法院認為，按照行業規定和慣例，購票人有提前退票解除合同的權利，出票人也有收取退票費的權利，但應該以不損害另一方的利益為前提。80%退票費，顯然過高，損害了原告利益，因此，考慮到原告退票會增加被告的經營支出，因此將退票費酌情調整至票價的20%。

還有一則案例，旅客最終拿回了全額票款。2014年6月2日，陽先生因堵車沒有趕上飛機，向廈航申請退票時，被要求按經濟艙全價的40%收取退票費。陽先生認為太高，訴至法院。一審法院認為，原告誤機，應承擔法律后果，駁回其訴訟請求。陽先生不服上訴，二審法院發回重審，重審法院認為，雙方航運合同自廈航拒絕為陽先生辦理乘機手續時即已解除。根據合同法“合同解除后，已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施、并有權要求賠償損失”的規定，陽先生有權要求退還機票款，最終判決廈航退還陽先生全額票款。同時指出，廈航主張違約損失，屬獨立請求應提起反訴，因廈航未在本案中反訴，法院不予審理。

建議執行定價聽證

判決有分歧，說明審判機關對退票權利有不同認識。專家建議出臺司法解釋，提供一個明確指向的規則，防止還出現同一問題不同判決。

江蘇消保委發布的約談結果中，旅客退票權的確成為航空公司和江蘇省消保委之間最大的分歧——航空公司認為消費者享受了特別優惠的購票價格，就必須讓渡出機票退改簽的權利作為對價;而后者認為，無論是全價票還是折扣票，都應當保障消費者的基本權利。

對此，北京市律師協會消費者權益保護專業委員會主任邱寶昌律師認為，打折是航空公司吸引旅客的經營策略，不能成為剝奪消費者退票權的理由。如果旅客退折扣票要被收取高額費用的話，意味著由旅客來負擔航空公司經營策略引發的費用，這不妥當。“消費者權益保護法規定得很明確，不得通過技術手段實施不公平、不合理的條款;不得通過各種條款加重消費者的責任和義務、減輕或者免除自己應該承擔的法律責任。航空公司有權收取退票費，但應該是合理數值。”

受訪專家認為，治理退改簽收費亂象，應該站在一個客觀中立的角度。按照權利義務對等原則，旅客的利益要保障，航企的利益也要保障。

那么，如何把保障航企自主經營權和保障消費者合法權益兩者平衡在一個合理的空間?專家們認為，應制定有明確指向的規則，發揮規則指引性、可預測性等功能。

中國人民大學法學院教授劉俊海認為，可以先確定一些基本原則。十幾年的實踐表明，退改簽實行完全市場化定價，還很不成熟，主管部門可以發布一個指導標準。“這個指導標準應該怎么定?我認為應由消費者、航企和獨立專家三方代表一起參與制定。不僅要聽航企的意見，也要聽聽消費者和專家的意見，向消費者解釋清楚，退改簽損失都有哪幾項。要看到，大多消費者退改簽沒有惡意，費用收取不應有懲罰性，應當根據實際損失收錢，沒損失，就不該收錢。”

張起淮認為，定價應當嚴格依照我國價格法規定履行聽證程序。對此，蘇號朋表示認同，他表示，執行價格聽證程序，可以讓各方了解到退改簽費用標準是怎么核算出來的，這樣一來讓人信服，爭議小，也能讓退改簽費用維持在一個合理的幅度內。

專家們也建議旅客在購票時務必仔細閱讀退改簽條款。“從知情權方面，航空公司和代理商標注很清楚。因此，包括行李收費，購票時都要了解和比較一下，選擇最適合自己的。”蘇號朋說，理性消費，還要理性維權，要尊重事實，合理合法維權。

北京天舵律師事務所主任孔祥舵律師表示，發生爭議，要和航空公司積極協商，必要時向消費者協會、民航主管部門等機構投訴，也可以向法院起訴。

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