□巨大利益鏈條和背后隱藏的行業監管漏洞、權錢交易、稀缺資源壟斷等現象,既是發生貪腐案件的誘因,又是貪腐官員落馬的陷阱。

□必須在制度和監管機制上“磨礪鋒刃”,才能讓行業的發展更加有效和健康。

11月初,民航局運輸司國際航空運輸處原處長魏洪因受賄罪被北京市朝陽區中級法院判處有期徒刑三年零六個月,涉案金額300多萬元。

這是近期以來民航領域又一被宣判的落馬官員。

經記者調查采訪發現,國內民航業的“貪腐風暴”已進入相對密集的司法審理和宣判期。8月4日,民航局華北地區空中交通管理局原黨委書記趙煥光因受賄罪、私分國有財產罪等罪名被遼寧省盤錦市中級法院判處有期徒刑十二年,涉案金額320萬元。9月28日,中國南方航空股份有限公司(下稱“南航”)原財務部總經理盧宏業被一審判處有期徒刑七年,涉案金額343萬元。10月14日,中國南方航空股份有限公司原黨委常委、副總經理周岳海,因受賄罪被判處有期徒刑一年零六個月,并處以罰金人民幣20萬元。

同樣備受關注的民航局空中管理局原局長助理劉德華,民航局運輸司國內航空運輸處原處長蘇紅,南航原副總經理、總會計師徐杰波等人近期也已在各地法院完成了開庭審理,未來一段時間內將會陸續宣判。

記者也從多地檢察機關了解到,南航原黨組副書記、總經理司獻民,民航局原黨組書記、副局長周來振,民航局空中運輸管理局原工會主席徐東,南航原副總經理劉纖、陳港、田曉東,中國國際航空(下稱“國航”)內蒙古有限公司規劃財務部原總經理王虹,北京首都國際機場股份有限公司原總經理史博利,廣東省機場管理集團原總裁劉子靜,廣州白云機場股份有限公司原副總經理徐向東,中國民航大學原校長吳桐水,中國民航飛行學院原院長鄭孝雍、原副院長吳旭勇等,也都于近期被檢察機關依法提起公訴或者已偵查終結即將被提起公訴。

這一長串的“落馬官員”名單的曝光表明,巨大利益鏈條和背后隱藏的行業監管漏洞、權錢交易、稀缺資源壟斷等現象,是發生貪腐案件的誘因,又是貪腐官員的落馬陷阱。這些問題的存在為民航業的發展敲響了警鐘。

航空公司運營:權力加資本催生行業亂象

2015年11月4日,據中央紀委監察部網站消息,中國南方航空集團公司黨組副書記、總經理,中國南方航空股份有限公司董事長司獻民涉嫌嚴重違紀,接受組織調查。司獻民是航空公司領域被中紀委通報調查的級別最高的官員,所以也被業內稱為是引爆航空業地震中最具震撼效應的一枚“重磅炸彈”。

在司獻民被查之前,南航其實已經經歷了一年多的人事震蕩。從2014年底到2015年,在中紀委巡視組進駐南航之后,就先后有南航“一把手”司獻民、南航公司副總經理劉纖、副總經理陳港、公司運行總監田曉東、總會計師徐杰波、副總經理周岳海等南航高管被查。南航這一年多時間里被調查的高管員工超過60人。這也是繼2006年、2010年和2013年三次腐敗大案發生后,南航又一次陷入了群體性腐敗窩案之中。

“作為國內機隊規模最大,航線網絡最廣的航空公司,南航近年來雖然利潤和效益有所下滑,但公司開給高管的薪酬卻是國有航空公司中最高的。”南航的一位內部員工表示,南航在經歷大闊步的兼并重組和投資擴張的同時,并沒有很好地厘清資本和監管的關系,出這么大的事情也就不足為奇。航空法專家、西北政法大學航空與空間法研究所研究員刁偉民介紹說:“世界公認的航空公司毛利潤其實只有2%,航空公司有高投入低回報的特性,購買租賃飛機、其他航材采購都是一筆筆高昂的數目,動輒上億元。如果缺乏有效的監督和約束,便容易引發腐敗案件。”

南航的腐敗大案頻發或許也只是民航企業深陷腐敗困局的一個縮影。同為國有大型航空公司的國航和東航,近年來也同樣都有腐敗案件傳出。

國航內蒙古公司規劃財務部原總經理王虹涉嫌貪污、挪用公款一案,近日已由內蒙古赤峰市巴林左旗檢察院向赤峰市巴林左旗法院依法提起公訴。據媒體統計,同樣身為三大國有航空公司的東航在2006年到2016年間共有12位高管因貪腐落馬。2015年3月19日由上海市檢察院提起公訴的東航原副總經理陳海鞠,于2016年6月24日被上海高院終審判決有期徒刑十三年,并處沒收財產人民幣100萬元。

青島大學反腐倡廉研究中心常務副主任、教授張德友告訴記者:“涉及民航業腐敗的‘權’不僅指的是行政主管部門的行政審批權,還有國有航空公司的行業壟斷權。這兩個權哪個監管不嚴都容易出問題,國有航企的行業壟斷權一樣是權力尋租的腐敗溫床。”

從去年年底中央第十二巡視組對民航局和中央第九巡視組對東航進行過專項巡視后反饋的問題當中,我們或許可以看到航空公司難以逃脫腐敗旋渦的根源。一些航空公司干部員工利用公司資源進行利益輸送,有的領導人員成立關聯公司進行同業經營,航空貨運大量委托代理,客運營銷重復獎勵機票代理商,大量贈送免優票。而且航空公司選人用人方面規矩意識不強,程序不夠規范,個別領導人員出現“帶病提拔”“帶病上崗”,部分航企還與特定關聯企業“定向合作”,成立公司“定制推廣”專用設備,“內外勾結”形成航材采購腐敗“利益鏈”,蠶食國有資產,造成國有資本管理失控,共生性腐敗問題突出。

北京航空航天大學廉政研究所副所長杜治洲表示,民航業腐敗的根源是權力,但是資本在一定程度上也起到了推波助瀾的作用,甚至有些時候還會綁架權力,在民航領域資金高度集中的背景下,尋租機會更是無處不在。

機場基建投入:被忽視的風險防控

隨著國家對于基礎設施建設的重視和擴大投資,尤其是近幾年國內三四線城市對于擁有地方機場的執著期待,民航基建投資正在重新回歸快車道。

從2015年年底民航公布的基本數據和發展預期指標來看,2015年,民航局重點推進了193個大中型民航建設項目,總投資達到5000億元。而即將過去的2016年全年,民航局共計劃開工重點項目11個,續建項目52個,全行業預計固定資產投資也高達770億元。到“十三五”末期,全國運輸機場總量將達到272個,通用機場數量也將翻倍。“需求其實主要集中在中西部的三四線城市,但航空業快速發展出現的巨量資金涌向民航基建、航材采購需求量增大、機場有限資源分配不均等問題容易讓基建和機場管理成為腐敗高發地。”張德友表示。

自2015年以來,國內幾大樞紐機場就有三名高管被帶走調查。2015年9月,首都國際機場股份有限公司原總經理史博利被曝“貪污受賄上億元”被紀檢部門帶走,相關司法機關正進行補充偵查;2016年8月10日,廣東省機場管理集團原總經理劉子靜因涉嫌受賄被廣州市人民檢察院偵查終結并移交起訴;2016年7月,廣東省紀檢機關通報廣州白云國際機場股份有限公司原副總經理徐向東“熱衷求神算卦、出門看黃歷、辦事算時辰”,其因收受巨額賄賂已被移交司法機關處理。

有業內人士分析,首都國際機場原總經理史博利的“落馬”可能主要還是因為之前其在擔任民航局運輸司司長時手握多項審批許可權而存在的權錢交易有關,但也不能排除與他在成為首都國際機場“老總”崗位時正趕上機場擴建新建存在的大量尋租空間有關。

刁偉民介紹說,為了解決首都機場激烈的航班航線時刻資源競爭,北京新機場去年已經正式動工開建,一批航空公司為能成功爭奪基地航空的許可而摩拳擦掌——成為基地航空往往意味著能夠優先獲得時刻等資源的分配。北京新機場能否實現公平的基地航空準入制度,也將關系著新機場的運營能否擺脫以往尋租模式阻礙,以更加市場化的競爭來實現時刻資源的合理化配置。

在一項由外資航空調研機構進行的調查中顯示,目前國內交通基建類的投資回報大概是在3%至4%左右。特別是在未來機場基建將會主要集中于中西部地區和三四線城市這一前提下,新建擴建機場的盈利能力更加不樂觀。原民航總局局長李家祥曾在一次民航領域的專題研討會上指出,全國200多個機場大概只有50個是賺錢的,其他基本都處于虧損狀態。

連年虧損的中小機場現狀并不能阻擋地方政府建設中小機場的熱情,因為新建機場不僅要考慮直接經濟收益,還要考慮機場建設帶來的區域經濟發展、旅游產業聯動等社會經濟輻射效應,所以各地呈現出“越虧越建、越建越虧、越虧越補貼”的怪象。

“國內機場運營和航空基建還不能說完全處于市場化狀態,行政的支持干預無處不在。巨額投資的涌入,讓民航基建項目和機場建設管理體現出高資本、高投入、大空間的特性,也讓其成為腐敗機會更多、風險更大的一個特殊領域。”刁偉民分析說。

行政管理主體:資源稀缺、行政壟斷易生腐敗

從民航局空管局原局長助理劉德華、民航局國內運輸處原處長蘇紅、民航局運輸司國際航空運輸處原處長魏洪、民航局原副局長周來振,再到以前就任過民航局運輸司司長的首都國際機場原總經理史博利,這些官員的落馬似乎引發了連鎖效應,形成了民航局有史以來最大的“窩案”。

這其中,民航局運輸司因為身處民航系統最核心部門的位置,所以成為權錢交易和“反腐風暴”的中心點。魏洪、蘇紅、史博利,還有曾經民航歷史上最著名的張志忠案(曾任民航局運輸司司長),就都出自民航局運輸司。

根據中國民用航空局官方網站的介紹,民航局運輸司的主要職責共有17項,其中多項涉及審批和許可,比如:負責機場地面服務機構的許可管理;審核航空運輸企業間簽訂的有關聯盟、代號共享等合作協議并監督實施;對公共航空運輸企業及其航線航班實施經營許可管理;審核航空運輸企業的運輸業務申請并監督管理;負責通用航空企業開展境外通用航空業務及特殊通用航空作業任務的審核工作等。

因幫忙加快辦理航線審批,并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好處費”共計549萬余元,2016年9月,蘇紅涉嫌受賄罪在北京市二中院出庭受審。據檢察機關辦案人員介紹:“她以前主要負責整個航空運輸規章的起草、航空經營業務許可和節假日加班包機。在2010年前,航空公司的經營許可實行首任責任制,如果同時有多家公司申請,身為民航局運輸司國內運輸處處長的她就有權決定哪家公司可以獲得許可。所以她也成為眾多航空公司爭相討好的對象。”因為運輸司可以對公共航空運輸企業及航線航班實施經營許可管理,這個部門被稱為民航局最有實權的部門,成為各大航企趨之若鶩討好的對象。

北京科技大學廉政研究中心主任助理宋偉認為:“像民航局運輸司這樣的民航主管部門手里權力過于集中,而隨著國內民航業發展需求旺盛導致的資源稀缺問題,腐敗也就容易呈現不斷高發態勢。治理與腐敗是一個硬幣的兩面,在現有管理水平落后又相對封閉的情況下,民航業有效和廉潔治理很難實現。”

“稀缺的行業資源和過于繁瑣的審批程序催生系統權錢交易。航空公司拿到黃金航線的黃金時刻就等于取得了只賺不賠的保證書,但擁擠的機場和航路注定了這些有限的黃金資源只能成為少數人的寶藏,僧多粥少的局面就催生了各種權力亂象和腐敗。”刁偉民介紹道。

一位曾經供職過國有航企的公司高層表示:“國內航空發展快,每年新增航線多,但是航域和航線資源就那么一點,想要拿到好航線、好時刻,肯定要跟上面搞好關系。”只是在這上面,每家航空公司的做法可能不太一樣,有的航空公司請吃請喝,贊助旅游,而有的航空公司則曾經有段時間定期給審批部門送上“航線協調費”。

杜治洲告訴記者:“民航系統滋生腐敗的溫床主要表現在兩端,一邊是掌握稀缺資源的行政審批部門,一邊是擁有壟斷特權的實權部門,比如航空公司和機場的管理者,以前所說的‘批、建、票、財’的說法就分別代表航線審批、基礎建設、市場營銷和資金管理,這也被公認為民航領域腐敗最高發的四個領域。就因為權力尋租空間主要集中在稀缺資源的航線審批,航班航線時刻申請,以及之前提到的投資、工程建設、物資航材設備采購等方面,所以民航業近年來發生的腐敗案件,90%都集中在這些地方。這也是因為民航系統具有很強的封閉性、很高的門檻,信息又過于不透明、利益糾葛嚴重,所以腐敗案件往往是窩案串案頻發、產業上下游聯合貪腐、跨部門協同作戰。”

“要想解決這些問題,首先就是要下放和減少民航主管部門的權力,加強市場化水平,保證公平競爭機制的建立,推進民航管理信息化水平和信息公開,接受外部專門機構和全社會的監督,讓陽光來‘曬死’民航業的腐敗。”杜治洲和宋偉等專家學者都這么認為。

張德友指出,我國民航的市場化改革被很多人稱之為“半拉子工程”,但也不能不看到在改革過程中對解除民航價格管制、逐步向民營資本開放市場、打破壟斷局面、提升管理效率等方面還是有明顯的進步。這就表明,市場化改革和反腐敗改革要一起進行,不能偏廢,也不能用一個改革去代替另一個改革。“如果不能把權力關進籠子,就會有更多官員被關進籠子。”

“冰凍三尺,非一日之寒。幾個貪官的落馬、幾條規則的改變,不能從根本上改變整個民航業的競爭環境,必須從制度和監管體系上入手,才能讓改革更加有效和健康。我們可以借鑒國外的成熟做法,例如歐洲有些國家聘請中立的專家成立航線協調委員會來專門協調時刻分配,對有的熱門航線要進行公開拍賣等,都可以有效地避免權力尋租。”刁偉民提出建議。

民航業屬于特殊行業,技術專業性強,如何強化管理、預防腐敗就顯得尤為重要。在民航領域外部監督很難到位的情況下,如何通過體制改革,形成良好的內部監管機制,已是不容回避的問題。民航系統腐敗的高發頻發已經引起了監管層的高度重視,民航局制定了《2013-2017建立健全懲治和預防腐敗體系的實施意見》,能否在未來幾年真正形成民航業“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效機制,我們拭目以待。

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